Spoločným rysom sľubov a zmien v školstve je nedostatok hlbšej skúsenosti s uskutočnenými krokmi, pretože väčšina reforiem sa začala v dôsledku časového sklzu rozbiehať len nedávno alebo sa ich odštartovanie ešte len chystá. Ďalšou spoločnou črtou je skutočnosť, že kľúč k hodnoteniu tohto rezortu sa skrýva v zdanlivo nepodstatných detailoch ukrytých v zákutiach zákonov alebo vzájomného pôsobenia zdanlivo nesúvisiacich faktorov.
Vysoké školstvo
V oblasti vysokého školstva sa Dzurindova vláda zaviazala predovšetkým „vytvoriť podmienky na postupné zvyšovanie počtu študentov na vysokých školách bez dopadu na zníženie kvality… prijme opatrenia s dôrazom na kvalitu vzdelávania, na riadenie a financovanie vysokých škôl. Bude presadzovať viaczdrojový systém financovania, ako aj hospodárenie vysokých škôl ako neziskových organizácií… pripraví nový zákon o vysokých školách, ktorý bude mať európske parametre“.
Ako sa jej podarilo tieto sľuby splniť? Prvého apríla 2002 sa začala najrozsiahlejšia reforma vysokého školstva od roku 1991. Účinnosť nadobudol nový zákon o vysokých školách a zákon o verejnej službe. Napriek viacerým nedostatkom nového zákona o vysokých školách možno konštatovať, že pre slovenské vysoké školstvo, jeho študentov a zamestnancov predstavuje významný posun vpred najmä v otázke financovania, riadenia a konkurencie medzi vysokými školami a aj vo vnútornom prostredí vysokých škôl. Naopak, najväčšou slabinou schválených zákonov a ich realizácie je kvalita vysokoškolského vzdelania. Tu v dôsledku vopred nedomyslenej kombinácie rôznych opatrení hrozí ďalšie znižovanie kvality pedagógov a následne aj vzdelania, ktoré poskytujú.
Počet študentov
Osobitným problémom je otázka počtu študentov. Schválenie bezplatného vysokoškolského štúdia pre externých študentov a kampaň ministerstva školstva namierená proti snahám obchádzať toto ustanovenie spôsobila, že v septembri 2002 pravdepodobne do prvého ročníka slovenských vysokých škôl nastúpi menej študentov ako v predchádzajúcom roku. Mnohé vysoké školy totiž radikálne obmedzili počty prijímaných externých študentov. Možno síce argumentovať, že kvalita doteraz poskytovaného externého vzdelávania bola často ďaleko pod minimálnymi štandardmi, ale ak sa zníži počet študentov prvých ročníkov, bude to znamenať nedodržanie kľúčového vzdelávacieho prísľubu programového vyhlásenia vlády.
Všetky tieto tvrdenia sú založené na analýze schválených zákonov a prvých dní ich uplatňovania, pretože vláda a parlament boli schopní odštartovať reformu až niekoľko mesiacov pred skončením svojho funkčného obdobia. Skutočné hodnotenie miery naplnenia programového vyhlásenia vlády v oblasti vysokých škôl bude možné urobiť najskôr koncom roka 2002.
Základné a stredné školstvo
V oblasti základného a stredného školstva je konkrétnych sľubov príliš veľa na to, aby sa dali vymenovať, najdôležitejšie z nich súvisia s dvoma kľúčovými realizovanými reformami – decentralizáciou verejnej správy a zákonom o financovaní základných a stredných škôl a školských zariadení.
Obsahom decentralizácie v školstve je najmä prenesenie právomocí z miestnej štátnej správy (okresné a krajské úrady) na miestnu samosprávu (obce a samosprávne kraje). Zmyslom tohto kroku je predovšetkým zvýšiť zodpovednosť rozhodovacích orgánov voči voličom a posilniť možnosť prispôsobiť rozhodovanie miestnym podmienkam. Decentralizácia prenáša zodpovednosť za rozhodovanie priamo na volených zástupcov na úrovni VÚC a obcí, ktorým dáva aj právomoc zriaďovať a rušiť školy a rozhodovať o mnohých finančných otázkach. Napriek tomu treba konštatovať, že konkrétna podoba decentralizácie školstva nevytvára stimuly na spoluprácu medzi obcami ani na to, aby sa obce a samosprávne kraje razantne vyrovnali s poklesom počtu školopovinných detí. Ďalším problémom je neprítomnosť fiškálnej decentralizácie, teda hlbšieho vzťahu medzi miestnymi a regionálnymi príjmami na jednej strane a miestnymi a regionálnymi výdavkami na druhej strane.
Málo detí
Schválený zákon o financovaní základných a stredných škôl a školských zariadení síce prispieva k stransparentneniu financovania základných a stredných škôl, k zrovnoprávneniu súkromných škôl a školských zariadení, nevytvára však zásadný tlak na racionalizáciu školskej siete a jej prispôsobenie demografickému vývoju.
Zákon zaručuje, že dve vo všetkých aspektoch rovnaké štátne školy či školské zariadenia dostanú zo štátneho rozpočtu rovnaký objem financií (s výnimkou kapitálových výdavkov). Zákon zároveň upravuje nárok súkromných škôl a školských zariadení na príspevok zo štátneho rozpočtu, ktorý doteraz nebol riešený zákonom a v praxi dochádzalo k netransparentnému rozdeľovaniu prostriedkov, k diferenciácii medzi jednotlivými krajmi a nižšiemu financovaniu týchto škôl v porovnaní s rovnakými štátnymi školami.
Opäť však musíme konštatovať, že je ťažké hodnotiť obsah reforiem, ktorých realizácia je len na začiatku. Zákon o financovaní škôl je účinný od 1. januára 2002 a decentralizácia školstva sa ešte len udeje k 1. júlu 2002. Z textu zákonov a dostupných informácií však možno usudzovať, že tieto reformy napriek pozitívnemu smerovaniu nevyriešia dva najväčšie problémy „malého“ školstva: potrebu vyrovnať sa so znižujúcim počtom detí a zvýšiť kvalitu a motiváciu pedagógov.
Drahé školy
Jednou z hlavných výziev pre vzdelávaciu politiku na Slovensku je totiž prispôsobiť školstvo trendu nižšieho populačného rastu. Tento demografický trend sa pozoruje už od roku 1979, až v deväťdesiatych rokoch nadobudol na výraznosti. Dramatickosť poklesu dokumentuje porovnanie roku 2010 s rokom 1990: počet detí vo vekových skupinách od 6 do 14 rokov v tomto období poklesne takmer až o 50 percent. Počet škôl, tried a zamestnancov škôl sa však neznižuje úmerne populačnému poklesu, v mnohých prípadoch sa neznižuje vôbec. Vďaka tomu sa rast výdavkov na žiaka neprejavuje v raste kvality vyučovania prostredníctvom lepšieho stavu učební a škôl, učebných pomôcok či lepšie platených učiteľov, ale prakticky výhradne v poklese počtu žiakov na triedu a učiteľa a v zachovávaní existujúcej siete škôl a školských zariadení. Sieť škôl v súčasnej podobe sa stáva predimenzovanou a v nákladoch na žiaka čoraz drahšou. Výsledkom filozofie „všetko pre všetkých“ je v tomto prípade stav, keď všetci majú menej.
Limity decentralizácie
Po neúspechu racionalizácie „zhora“ sa presadil názor, že všetko vyrieši decentralizácia, pretože na miestnej úrovni sa budú ľahšie presadzovať potrebné zmeny. Decentralizácie však pravdepodobne neprinesie významnú schopnosť obcí a samosprávnych krajov racionalizovať sieť škôl. Po prvé, zákon o financovaní základných a stredných škôl a školských zariadení v detailoch, ktoré sa ukazujú pri jeho realizácii, poskytuje opačnú motiváciu udržiavať aj malé školy s malými triedami, pretože na ne štát poskytuje väčší objem prostriedkov na žiaka. Rovnako dôležitý je však aj prístup starostov, ktorí existenciu miestnej školy považujú za kľúč k dlhodobému prežitiu obce bez ohľadu na kvalitu vzdelávania a dopady na systém, ktoré vyplývajú z prijatia tejto filozofie všetkými starostami.
Slabé platy
S touto témou úzko súvisí aj problém kvality a motivácie pedagógov. Na Slovensku v súčasnosti existuje zhoda, že lepšie odmeňovanie pedagógov patrí medzi kľúčové aspekty riešenia tohto problému. Aj podľa programového vyhlásenia vláda považovala „za nevyhnutné vytvárať podmienky na zlepšenie spoločenského postavenia učiteľov a pracovníkov školstva a stabilizovať ich postavenie zákonom o štátnej (verejnej) službe“. Inými slovami, ambíciou vlády bolo zmeniť stav, keď na Slovensku existoval vysoký počet zle platených učiteľov. Toto sa dá riešiť buď mohutným nárastom finančných prostriedkov určených na pokrytie mzdových nákladov (v rozsahu aspoň 10-20 miliárd korún ročne) alebo výrazným zvýšením platov na základe úspor v dôsledku redukcie školskej siete a najmä úspor vyplývajúcich z vyššieho pracovného nasadenia učiteľov. Spomínané miliardy žiadna vláda nemá, preto je reálna len druhá možnosť.
Koľko robia učitelia
Je paradoxné, že učitelia na chudobnom Slovensku pracujú pomerne málo v porovnaní s viacerými bohatými krajinami. Vláda však okrem symbolického zvýšenia úväzkov v tomto smere neurobila nič, ministerstvo školstva navyše tento krok úplne odsabotovalo, pretože umožnilo znížiť počty žiakov v triedach, takže nebolo potrebné prepustiť prakticky nikoho. Pokus postupovať skôr prvou z dvoch vyššie načrtnutých ciest viedol k predpovedateľným výsledkom zvýšenia výdavkov o niekoľko miliárd vďaka novému zákonu o verejnej službe výrazne nezvýšilo atraktívnosť verejnej služby.
Kroky Dzurindovej vlády pri napĺňaní zámerov z jej programového vyhlásenia v oblasti školstva celkovo možno hodnotiť ako kroky vedúce správnym smerom na dlhej ceste reformy školstva. Neskorou realizáciou však ministerstvo školstva znemožnilo posúdenie konkrétneho obsahu reforiem ešte pred koncom volebného obdobia.
Písané pre projekt Inštitútu pre verejné otázky Hodnotenie plnenia programového vyhlásenia vlády M. Dzurindu.
© Inštitút pre verejné otázky
