skej sféry. V tomto je všeobecná zhoda. Rozdiely vznikajú vtedy, keď sa začne hovoriť o rozsahu obmedzenia funkcií štátu a aj o rozsahu zníženia daňového a odvodového zaťaženia.Okrem rozsahu redukcií funkcií štátu, rozsah znižovania daňového a odvodového zaťaženia bude závisieť aj od iných podmienok. Patrí medzi ne výška deficitu, resp. prebytku štátneho rozpočtu, resp. verejných financií, fáza hospodárskeho cyklu, miera rastu hrubého domáceho produktu, úroveň štruktúrnych reforiem v hospodárstve a v neposlednom rade úroveň daňovej a colnej správy, od ktorej závisí veľkosť daňových a colných únikov, resp. daňových a colných nedoplatkov. Ultraliberálne prístupy redukujú funkcie štátu na minimum a často prekračujú rámce Ústavy SR, ktorá vo svojej tretej hlave, oddiel prvý, predpokladá, že hospodárstvo SR sa zakladá na princípoch sociálneho trhového hospodárstva. Tieto prístupy často zachádzajú i za rámce, ktoré sú bežné v štátoch Európskej únie s dlhoročným trhovým mechanizmom.
V daňových otázkach častejšie ako kdekoľvek inde sme svedkami i pravicového populizmu, ktorý má podporu predovšetkým u podnikateľov a prichádza častokrát nielen pre podnikateľov, ale i pre širšie vrstvy s veľmi atraktívnymi návrhmi na znižovanie daní. Je preň charakteristické, že prehliada, aké dôsledky by realizácia týchto návrhov mala na pokles príjmov štátneho rozpočtu. Daňový populizmus je charakteristický pre volebné kampane, napr. rétorika o znižovaní daní SNS vo volebnej kampani 1998, ale uplatňuje sa i v medzivolebnom období, napr. niektoré návrhy, ktoré vzišli z dielne DS prednedávnom ako zrušenie dane z dedičstva v prvom stupni, zníženie daňovej sadzby u dani z príjmov právnických osôb na 19 % a pod. Je zrejmé, že nástup Bushovej administratívy ultraliberálnu argumentáciu v prospech znižovania daní nepochybne prehĺbi. Treba si však uvedomiť, že aj budúca Bushova administratíva predpokladá zníženie daní fyzických osôb o 1300 mld USD v priebehu nasledujúcich desiatich rokov (zvolený prezident Bush navrhuje nahradiť doterajších päť daňových pásiem pri dani z príjmov fyzických osôb štyrmi a znížiť daňové sadzby z dnešných 15, 28, 31, 36 a 39 percent na 10, 15, 25 a 33 percent). I napriek tomu Alan Greenspan, šéf Fedu (americkej centrálnej banky), so zdvihnutým prstom upozorňuje, že by bolo vhodnejšie využiť súčasný prebytok štátneho rozpočtu v USA na znižovanie zadlženosti USA, a nie v danej fáze na znižovanie daňového zaťaženia.
Progresívne dane sú stabilizátorom ekonomiky
Daňové a odvodové zaťaženie môže zohrávať dôležitú anticyklickú úlohu. Princíp progresívneho zdanenia predstavuje určitý druh vstavaného stabilizátora, prostredníctvom ktorého sa dosahuje automatické zvyšovanie, resp. znižovanie daňových príjmov, a preto sa ordinuje ako nástroj , ktorý môže v jednom prípade akcelerovať hospodársky rast a v prípade druhom, t. j. prehriatia hospodárstva, spomaliť rast HDP. Na princípe progresívneho zdanenia je obvykle založené zdaňovanie daňou z príjmu fyzických osôb. Pri iných druhoch zdaňovania sa využíva zriedka, a preto sa navrhuje zvyšovanie, resp. znižovanie daní. Príkladov máme na jeden i druhý prístup i v ostatnom čase pomerne dosť.
V prípade spomalenia hospodárskeho rastu sa odporúča znižovanie priameho daňového zaťaženia, no v snahe zvýšiť domáci dopyt pristupuje sa častokrát aj k zníženiu nepriamych daní. Osobitne sa môže voliť dokonca i zvýšenie niektorých druhov daní, napr. zvýšenie zdaňovania úspor, ktoré by malo motivovať podniky a domácnosti menej sporiť a viac používať prostriedky na investovanie, resp. na zvýšený domáci dopyt v snahe vyvolať zrýchlený hospodársky rast (napr. zvýšenie zdaňovania úspor na 20 %, ku ktorému pristúpila čínska vláda v snahe čeliť spomaleniu hospodárskeho rastu).
Naopak, v prípade nadmerného hospodárskeho rastu, ktorý znamená prehriatie hospodárstva, sa odporúča zvýšenie daňového zaťaženia, ktoré by malo odčerpať nadmerné zdroje, ktoré sa premieňajú na domáci dopyt, investičný alebo spotrebný. Na jednom zo svojich kľúčových zasadnutí Ecofinu v minulom roku ministri financií varovali pred pokušením znižovať daňové zaťaženie v období vyšších temp hospodárskeho rastu, a to aj v nadväznosti na to, že cyklické spomalenie hospodárskeho rastu môže ohroziť fiškálny cieľ, ktorý je jedným z maastrichtských kritérií.
Otázka znižovania, resp. zvyšovania daňového a odvodového zaťaženia závisí aj od veľkosti schodku, resp. prebytku štátneho či verejného rozpočtu. Snaha stabilizovať verejné financie v prípade nadmerných schodkov prirodzene predpokladá zvýšenie príjmovej časti štátneho rozpočtu, resp. rozpočtov ostatných zložiek verejných financií. Obvyklým spôsobom v tomto prípade je zvýšenie daňového alebo odvodového zaťaženia. Zabezpečiť súčasne znižovanie schodku a aj znižovanie daňového alebo odvodového zaťaženia je spravidla nerealizovateľné. Znižovanie schodkov iba znižovaním výdavkovej časti rozpočtov predpokladá buď zásadné oklieštenie funkcií štátu, alebo reformy výdavkovej časti rozpočtov smerujúce k zvýšeniu efektívnosti použitia výdavkov, ktoré umožnia ich zníženie.
Dôležitým faktorom je aj efektívnosť daňovej a colnej správy. V predchádzajúcich fiškálnych rokoch sa napr. gréckej vláde na základe kooperácie s vrcholnou daňovou inštitúciou v USA (US Internal Revenue Service) podarilo znížiť daňové úniky o rekordné 2 % z HDP. To samozrejme vytvára zvýšený priestor na znižovanie daňového zaťaženia bez ohrozenia vývoja verejného rozpočtu.
Vláda SR sa vo svojom programovom vyhlásení zaviazala znížiť daňové zaťaženie.
V roku 2000 a v roku 2001 dochádza v SR k zásadnému zníženiu priameho daňového zaťaženia (daň z príjmov). S účinnosťou od 1. 1. 2000 sa znížilo daňové zaťaženie fyzických osôb zo závislej činnosti, ktoré sme odhadli v rozsahu 3,4 mld Sk.
Ukazuje sa, že reálne dôsledky zníženia daňového zaťaženia boli dokonca vyššie, ako sme predpokladali.
Slovensko razantne znižuje dane
Od zavedenia novej daňovej sústavy od 1. 1. 1993 to bolo prvé významnejšie zníženie zdaňovania príjmov fyzických osôb zo závislej činnosti. Zníženie daňového zaťaženia sa realizovalo kombináciou troch spôsobov – znížením daňových sadzieb pri najvyššej a najnižšej príjmovej skupine, zvýšením odpočítateľných položiek a rozšírením daňových pásiem.
V priebehu roku 2000 sa znížilo daňové zaťaženie aj fyzických osôb – podnikateľov, ktorí si mali možnosť uplatňovať zdaňovanie paušálnou daňou.
S účinnosťou od 1. 1. 2001 sa znižuje priame daňové zaťaženie právnických osôb, u ktorých sa sadzba dane znížila zo 40 % na 29 %. Podotýkam, že podľa odhadu MF SR zníženie daňového zaťaženia v roku 2000 – 2001 predstavuje spolu výpadok z príjmov štátneho rozpočtu na úrovni 2 % HDP, ktoré napríklad v SRN reformný minister financií Hans Eichel rozložil na obdobie 2000 – 2004. Zníženie daňového zaťaženia v SR pre podnikateľské osoby v jednom roku v uvedenom rozsahu možno teda pokladať v určitom smere za bezprecedentné.
Daňové zaťaženie podnikateľov sadzbou 29 % sa dnes zaraďuje medzi najnižšie v štátoch OECD. Nižšie má iba Maďarská republika (18 %) a štyri ďalšie štáty OECD (28 %) – napr. Fínsko a Švédsko.
Pripomeňme, že radikálne zníženie daňového zaťaženia v Maďarskej republike sa uskutočnilo súbežne so zdvojnásobením dolnej sadzby DPH a s rozšírením daňovej základne a pri dvojcifernej inflácii. Pri posudzovaní daňových sadzieb u podnikateľských osôb je potrebné brať do úvahy aj rozsah daňového základu. V USA je napr. daňový základ vymedzený podstatne širšie ako v niektorých štátoch EÚ. Je veľa dôvodov na to, aby sa v budúcnosti postupovalo cestou rozširovania daňového základu a tomu zodpovedajúceho znižovania daňových sadzieb. Jeden z najpádnejších dôvodov takéhoto prístupu je obmedzovanie možností na daňové úniky, ktoré obvykle súvisia s odpočítateľnými položkami.
Preto aj jedným zo zámerov daňovej reformy, ktorú pripravilo MF SR, je postupné znižovanie odpočítateľných položiek a tým vytvorenie predpokladu na ďalšie znižovanie daňovej sadzby.
Realizácia ďalšieho znižovania daňového zaťaženia bude však závisieť aj od vývoja iných indikátorov, ako napr. rastu HDP, vývoja rastu cien, ale predovšetkým od vývoja verejného rozpočtu. Je zrejmé, že by bolo veľkou chybou, keby sme v snahe urýchliť znižovanie daňového zaťaženia ohrozili dosiahnuté výsledky vo verejných financiách.
Aj fiškálny rok 2001 by mohol byť menej zložitý, keby sme pristúpili k znižovaniu daňového zaťaženia u podnikateľov – právnických osôb pomalšie a rozložili takéto významné zníženie na dlhšie časové obdobie. V tom prípade by aj napĺňanie fiškálnych zámerov vlády, na ktoré sa zaviazala v spoločnom dokumente EK a vláda SR o strednodobých hospodárskych prioritách, bolo jednoduchšie, a nebolo by vyvolalo kritiku zo strany EK v pravidelnom hodnotení SR a zdvihnutý prst zo strany MMF.
Hmlisté predstavy o daniach
V prieskume, ktorý uskutočnil Ústav pre výskum verejnej mienky pri Štatistickom úrade SR v 1. polroku 1999, zverejnenom pod názvom „Názory občanov na daňovú a colnú problematiku“ v júli r. 1999, prevažná časť verejnosti sa pozitívne vyjadrila k znižovaniu daňových únikov (okrem iného tento prieskum poukázal i na veľmi nízku vzdelanosť verejnosti v daňovej problematike). Keď sa však pripravujú niektoré opatrenia, ktoré by mali výraznejšie pomôcť redukovať daňové a colné úniky, jednoznačná podpora ich prijímania už nie je. Uvediem len niekoľko príkladov z NR SR, resp. z vlády. V minulom roku NR SR schválila návrh zákona o liehu, v ktorom napriek protestom predkladateľského rezortu MP SR a dôraznému upozorneniu MF SR poslanci vytvorili priestor na značné daňové úniky pri spotrebnej dani z liehu.
Nebolo jednoduché presadiť inštitút daňovej exekúcie v zákone o správe daní č. 511/1992 v legislatívnom roku 1999, resp. zmenu zákona o dani z príjmov, ktorá umožňuje dodanenie v prípade neschopnosti preukázať zdanené prostriedky použité na prírastok majetku vykazovaný v majetkovom priznaní. Prešla v NR SR iba jedným hlasom. Rovnako dnes MF SR naráža na odpor niektorých rezortov pri presadzovaní zámeru založiť útvar pre daňové vyšetrovanie pri daňovom riaditeľstve. A to i napriek tomu, že tento zámer vychádza z odporúčaní MMF a je jednou z podmienok harmonizácie slovenskej daňovej správy s daňovými správami v EÚ, a preto je nevyhnutným krokom pri realizácii našich ambícií urýchliť prístupový proces do EÚ.
Osobitným daňovým zvýhodnením je daňové zvýhodnenie pre zahraničných investorov. Umožňuje ho zákon o dani z príjmov č. 366/2000 Z. z. , resp. s určitými zmenami jeho ostatná novela. Experti, rovnako OECD, ako i EK, upozorňujú na úskalia daňového zvýhodňovania zahraničných investorov. Ukazuje sa, že daňové prázdniny, resp. daňové úvery, zvyčajne motivujú do investovania tých investorov, ktorí majú krátkodobé zámery. Pre strategických investorov daňové zvýhodnenia nie sú podstatné. Upozorňuje sa zároveň i na negatívne fiškálne dosahy poskytovania takýchto daňových zvýhodnení. Domáci podnikatelia zvyčajne považujú poskytovanie daňových zvýhodnení pre zahraničných investorov za diskriminačný prístup voči sebe.
Treba si však uvedomiť, že i SR pristúpila k daňovému zvýhodňovaniu zahraničných investorov z jedného jediného dôvodu – je ním v stredoeurópskom meradle najnižší podiel zahraničných investícií na hlavu a silné konkurenčné prostredie, ktoré zahrňuje aj daňové zvýhodnenie v štátoch, ako sú ČR, Poľsko a Maďarsko. V takomto konkurenčnom prostredí za predpokladu, že chceme zvýšiť podiel zahraničných investícií u nás, je daňové zvýhodnenie jedným z faktorov, ktoré tomu môžu pomôcť.
Možnosť rozšíriť analogické daňové zvýhodnenie pre všetkých domácich podnikateľov by však znamenala značné výpadky v príjmovej časti štátneho rozpočtu a ohrozenie základných cieľov fiškálnej politiky štátu, resp. mohlo by si to vyžiadať obmedzenie i tých výdavkov, ktoré štát plní voči podnikateľom. Sú to práve podnikatelia, ktorí sa podieľajú v rozhodujúcej miere napr. na využívaní dopravnej, ale i inej infraštruktúry.
Rast sociálnych odvodov je pre krajiny OECD príznačný
Osobitnou problematikou je otázka odvodového zaťaženia. Obvykle sa argumentuje, že v Slovenskej republike je najvyššie odvodové zaťaženie, t. j. odvody, ktoré sú hradené do Sociálnej poisťovne, zdravotných poisťovní a Národného úradu práce. I keď medzinárodná komparácia toto tvrdenie nepodporuje, je isté, že odvodové zaťaženie je v SR značne vysoké. Napriek tomu pred schvaľovaním rozpočtu na rok 2001 NR SR rozhodla o zvýšení odvodového zaťaženia zamestnancov do Sociálnej poisťovne, ako i do zdravotných poisťovní.
Dôvod bol celkom jednoznačný – zamedzenie nárastu schodku v obidvoch poisťovniach. Pre úplnosť treba dodať, že zvyšovanie tzv. sociálnych odvodov je jediným z druhov zaťažení, ktoré sa za posledné dve desaťročia zvýšili vo všetkých štátoch OECD, a to i napriek tomu, že v prevažnej väčšine z nich došlo k znižovaniu daňového zaťaženia. Zvyšovanie tzv. sociálnych odvodov je ohlasom na rastúce starnutie obyvateľstva, ktoré znamená podstatné zvýšenie nákladov na dôchodkové poistenie. Zvyšovanie odvodového zaťaženia si vyžaduje reforma dôchodkového poistenia, ktorá predpokladá doplniť priebežné dôchodkové poistenie dôchodkovým poistením na kapitalizačnom princípe.
V SR, kde sa podiel priemerného dôchodku k priemernej mzde pohybuje zhruba okolo 40–45 %, je akútnosť založenia druhého piliera dôchodkového poistenia veľká. Treba si uvedomiť, že založenie druhého piliera bude nevyhnutne vyžadovať aj ďalšie zvýšenie odvodového poistenia.
Radšej vyššie dane ako obmedzenie „štátu blahobytu“
Prednedávnom sa uskutočnil v štátoch EÚ prieskum verejnej mienky na vzorke 5500 respondentov, v ktorom bola položená nasledovná otázka: Ste za zníženie daní za predpokladu, že to bude znamenať obmedzenie tzv. štátu blahobytu? Výsledky tohto prieskumu boli pozoruhodné. Prevažná väčšina respondentov (od 89 % v Španielsku po 64 % v Taliansku) takéto riešenie nepodporila. Väčšina však je za štruktúrne reformy, ktoré by zvýšili efektívnosť výdavkov štátu.
Je len dobré, že Ústava SR neumožňuje uskutočniť referendum o daniach. Súčasná úroveň informovanosti slovenskej verejnosti o tom, na čo sa používajú dane, je totiž taká nízka, že je možné čakať, že by prevažná väčšina bola za radikálne zníženie daní. To, že by to zároveň znamenalo napr. zavedenie plateného školstva na všetkých úrovniach, zníženie sociálnych dávok, zníženie výdavkov do infraštruktúry, zvýšenie individuálnych výdavkov do zdravotníctva, ohrozenie základných obranných a bezpečnostných funkcií štátu, si totiž veľká časť slovenskej verejnosti neuvedomuje.
V snahe zvýšiť informovanosť slovenskej verejnosti o tom, na čo sa využívajú daňové príjmy, MF SR pripravuje vzdelávací kreslený film „Dane naše milované“. Predpokladáme, že ho STV začne vysielať v druhom polroku 2001.
Bolo by žiaduce, aby sme aj v slovenskej verejnosti – ako je to aj vo väčšine štátov OECD – postupne dosiahli vyššie vedomie o dôležitosti platenia daní. Politici by preto nemali pomáhať vytvárať atmosféru, ktorú sme poznali z predchádzajúceho režimu. Diskusie o daniach by nemali podporovať neplatenie daní, nemali by podporovať daňové úniky, ale naopak mali by viesť k tomu, ako zvýšiť daňovú disciplínu. V žiadnom prípade to nie je v rozpore s dlhodobejším zámerom postupného znižovania daní, ktoré musí byť koordinované s vývojom slovenského hospodárstva, s dosiahnutou úrovňou deficitu verejného rozpočtu, so zvyšovaním účinnosti daňovej a colnej správy a podobne.
BRIGITA SCHMÖGNEROVÁ
(Ministerka financií Slovenskej republiky)
